1.2.1 Inledning Användningen av hemliga tvångsmedel är naturligtvis mycket integritetskränkande för de enskilda som berörs. Tvångsmedlet, exempelvis en hemlig avlyssning eller en hemlig kameraövervakning, kan ”drabba” inte bara misstänkta utan även tredjeman. Just det förhållandet att tvångsmedlet är hemligt ökar risken för en oriktig tillämpning av reglerna om hur hemliga tvångsmedel får användas. Allmänheten har inte någon egentlig insyn i verksamheten. Mot den bakgrunden är det viktigt att regelverket för användandet av de hemliga tvångsmedlen garanterar en rättssäker handläggning. I kraven på rättssäkerhet ligger bl.a. att regleringen måste vara tydlig, dess tilllämpning förutsebar och att det ska finnas ett tillräckligt skydd mot att reglerna missbrukas.s. 509
2.När det gäller regelverket finns det regler om hemliga tvångsmedel företrädesvis i 27 kap. rättegångsbalken (RB) (postkontroll, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning) samt i tre tidsbegränsade lagar, nämligen lagen om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott. Här ska också erinras om att inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation enligt inhämtningslagen utgör ett hemligt tvångsmedel.s. 509
3.Utredningen om vissa hemliga tvångsmedel föreslår i sitt betänkande Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, SOU 2012:44, bl.a. att de tre tidsbegränsade lagarna med vissa ändringar i tillämpningsområdet ska permanentas. Utredningen har också gjort en kartläggning och analys av de tre lagarna när det gäller nytta, behov och integritetsintrång. Analysen är intressant, bl.a. eftersom slutsatserna delvis torde gälla även övrig användning av hemliga tvångsmedel. 2.2 SIN:s iakttagelser vid tillsyn över användning av hemliga tvångsmedel I det följande redovisar vi resultatet av SIN:s tillsyn i några fall. 2.2.1 Underrättelser till enskilda Regleringen om underrättelse till enskilda, som finns i 27:31–33 RB och som alltså infördes genom prop. 2006/07:133 samtidigt som SIN inrättades, innebär i korthet att den som är eller har varit brottsmisstänkt och som har varit utsatt för ett hemligt tvångsmedel ska underrättas om tvångsmedelsanvändningen. Ibland ska även andra än misstänkta underrättas, exempelvis en innehavare av en adress som avlyssnats men som inte är misstänkt. En underrättelse behöver inte lämnas till den som i samband med förundersökningen eller på annat sätt redan har fått tillgång till motsvarande uppgifter. En underrättelse behöver inte heller lämnas om den i annat fall är uppenbart utan betydelse. Om det gäller sekretess för en uppgift som ska ingå i en underrättelse, ska underrättelsen skjutas upp. Kan det på grund av sekretess inte lämnas någon underrättelse till den enskilde inom ett år från det att förundersökningen avslutades, får underrättelsen underlåtas. Reglerna om underrättelseskyldighet gäller i princip inte för Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel.s. 510
4.SIN:s tillsyn när det gäller reglerna om underrättelseskyldighet visar att förhållandet mellan andelen ärenden i vilka den enskilde underrättats om att han eller hon har varit utsatt för hemliga tvångsmedel och de där underrättelse underlåtits skiljer sig på ett markant sätt åt mellan olika åklagarkamrar. Orsakerna till detta har inte kunnat härledas till antalet misstänkta i ärendet eller till de brottsmisstankar som förundersökningen rört. De beskrivna skillnaderna i underrättelser till enskilda förefaller helt enkelt bero på en olikartad rättstilllämpning.s. 510
5.Underrättelseskyldigheten syftar till att stärka den enskildes rättssäkerhet och utgör en av de rättssäkerhetsgarantier som omgärdar användningen av hemliga tvångsmedel. Det är därför av stor betydelse att tillämpningen av regelverket är enhetlig och att olika bedömningar inte görs i likartade ärenden. SIN har därför rekommenderat Åklagarmyndigheten att verka för en mer enhetlig rättstillämpning i denna fråga, t.ex. genom att ta fram centrala riktlinjer med tydlig vägledning för den sekretessprövning som åligger åklagaren (2012-04-26, Dnr 888-2010 m.fl.). 2.2.2 Användningen av överskottsinformation Vid användning av straffprocessuella tvångsmedel kan det komma fram uppgifter om brott eller annat som inte har något samband med det brott som legat till grund för tvångsmedelsbeslutet. Sådan information brukar kallas för överskottsinformation. Särskilda regler gäller för att använda överskottsinformation från hemliga tvångsmedel. Reglerna i RB (27:23 a RB) kan förenklat beskrivas på följande sätt. Om det rör sig om ett brott som redan är föremål för förundersökning, får överskottsinformationen användas utan någon begränsning. Om det däremot är så att någon utredning om brottet inte pågår, får informationen läggas till grund för att inleda förundersökning i två olika situationer, nämligen om brottet är så allvarligt att det kan medföra häktning eller om det finns särskilda skäl. Överskottsinformation får alltid utan någon begränsning användas för att förhindra förestående brott. Inte heller har användningen av överskottsinformation i underrättelseverksamhet begränsats. Det innebär att man inom ramen för den öppna polisens, Säkerhetspolisens och Tullverkets underrättelseverksamhet fritt får tillgodogöra sig överskottsinformation som härrör från användningen av hemliga tvångsmedel.s. 510
6.Särskilda regler gäller om användning av överskottsinformation vid hemlig rumsavlyssning och vid preventiv tvångsmedelsanvändning.s. 511
7.Den allvarligaste bristen när det gäller överskottsinformation som SIN uppmärksammat i sin tillsyn är att besluten att använda överskottsinformation bara har dokumenterats i hälften av de ärenden som SIN granskat.s. 511
8.SIN har framhållit att dokumentation av användningen av överskottsinformation har betydelse av flera skäl, t.ex. för att följa användningen av informationen men även för att kunna överblicka att sådana åtgärder som enligt lag ska vidtas verkligen har utförts. Enligt SIN:s bedömning kan denna brist på dokumentation också innebära att enskilda inte underrättats på föreskrivet sätt. Skyldigheten att underrätta den som har varit utsatt för en hemlig tvångsmedelsåtgärd begränsas nämligen inte till den som tillståndet till åtgärden avser eller som innehar den avlyssnade eller övervakade adressen eller platsen. Om det vid tvångsmedelsåtgärden framkommit brottsmisstankar som föranleder att förundersökning inleds även mot annan person än den som tillståndet avser, ska även denne underrättas om tvångsmedelsanvändningen om han eller hon också utsatts för den (201112-13, Dnr 16-2011). 2.2.3 Granskning av upptagningar m.m. samt förstöring Då hemliga tvångsmedel verkställs görs normalt inspelningar. När exempelvis en inspelning (upptagning) av ett samtal avlyssnas görs oftast beträffande de samtal som är av intresse för utredningen kortfattade uppteckningar av innehållet. Både upptagningar och uppteckningar ska granskas så snart som möjligt. Om upptagningarna och uppteckningarna har betydelse för utredningen av det aktuella brottet, får de sparas dock längst till dess att förundersökningen har lagts ned eller, om åtal väcks, till dess målet har avgjorts slutligt. Material som tas in i ett förundersökningsprotokoll får inte gallras annat än enligt de regler som gäller för gallring av förundersökningsprotokoll. Om uppgifterna saknar betydelse för utredningen, ska de förstöras. Det anses att sådant förstörande ska äga rum omedelbart (se bl.a. 27:24 RB).s. 511
9.SIN har i tillsynsärenden uppmärksammat att åklagare i vissa fall beslutar om förstöring av upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsmedel först lång tid efter det att förundersökningen lagts ned eller avslutats. Det förekommer även hos tjänstemännen olika uppfattningar om när upptagningar och uppteckningar, som bevaras i syfte att förhindra förestående brott eller som bearbetas i polisens underrättelseverksamhet, ska förstöras. Ett antal polismyndigheter saknar rutiner för att spåra och förstöra kopior av upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsmedel.s. 512
10.Den vanligaste orsaken till att upptagningar och uppteckningar från hemliga tvångsmedel bevarats under längre tid än vad som varit nödvändigt synes vara att åklagare har försummat att besluta om förstöring och att inte heller polisen uppmärksammat detta. SIN har därför rekommenderat Åklagarmyndigheten att vidta åtgärder i syfte att säkerställa att förstöringsskyldigheten följs i varje enskilt fall.s. 512
11.Enligt SIN:s uppfattning måste förstöringsskyldigheten anses omfatta såväl original som kopior av upptagningar och uppteckningar. Myndigheternas avsaknad av rutiner för spårning och förstöring av kopior kan därför medföra att bestämmelserna i lag inte följs fullt ut. För att åtgärda denna brist har SIN rekommenderat berörda myndigheter att vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att också kopior förstörs.s. 512
12.SIN har även konstaterat att bestämmelserna om förstöring är otydliga i ett par avseenden, bl.a. när det gäller frågan om ansvar för beslut och tidpunkter för förstöring. En översyn av regleringen för att undanröja oklarheter och inkonsekvenser bör därför göras (2012-0426, Dnr 103-2011 m.fl.). 2.2.4 Avlyssningsförbud och förstöring I 27:22 RB finns ett förbud mot att avlyssna telefonsamtal och andra meddelanden som utväxlas mellan den misstänkte och hans eller hennes försvarare. Även i lagen om hemlig rumsavlyssning finns ett förbud att avlyssna sådana personer som inte skulle ha kunnat höras som vittnen om det som sagts eller på annat sätt framkommit, bl.a. försvarare (5 §). Om det under en avlyssning uppdagas att det är fråga om kommunikation som omfattas av förbudet, ska avlyssningen omedelbart avbrytas. Avlyssningsförbudet skyddar samtal med både en offentlig och en privat försvarare.s. 512
13.SIN har genomfört en undersökning angående polismyndigheternas hantering av hemlig avlyssning och hemlig rumsavlyssning när det under avlyssningen framkommer att samtal pågår mellan den misstänkte och hans eller hennes försvarare. Ingen av de granskade polismyndigheterna har ställt krav på dokumentation i de fall en avlyssning avbrutits på grund av att kommunikationen omfattat samtal mellan den misstänkte och dennes försvarare. Vidare har endast en av de tillfrågade myndigheterna haft som rutin att inför verkställigheten av tvångsmedlet undersöka om en offentlig försvarare har förordnats för den misstänkte.s. 513
14.SIN har konstaterat att det finns svårigheter att kontrollera hur regelverket avseende avlyssningsförbudet efterlevs i praktiken och att polismyndigheterna därför bör verka för att underlätta uppföljning och kontroll genom att i ärendet dokumentera uppgifter om de åtgärder som har vidtagits när en avlyssning visat sig omfatta kommunikation mellan den misstänkte och dennes försvarare (2012-03-28, Dnr 114-2011). 2.2.5 Ändrade förhållanden under verkställighet av ett tvångsmedel SIN har undersökt hur åklagarna hanterar en pågående hemlig avlyssning eller hemlig övervakning när den misstänkte frihetsberövas och funnit att det finns delade meningar bland åklagarna om hur detta bör hanteras. Vissa åklagare avbryter avlyssningen eller övervakningen i samband med gripandet medan många avvaktar beslut om anhållande eller häktning. Ett fåtal åklagare låter avlyssningen eller övervakningen pågå även efter att häktningsbeslut meddelats.s. 513
15.Åklagarnas uppfattning skiljer sig åt även i fråga om möjligheterna att ta del av telemeddelanden som kommer in till en beslagtagen mobiltelefon efter det att beslaget undersökts. De flesta åklagare avstår från informationen medan andra ansöker om nytt tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning. Några åklagare beslutar om en ny beslagsundersökning.s. 513
16.Iakttagelserna visar på en olikartad rättstillämpning inom ett område där det ställs särskilt höga krav på likformighet och förutsebarhet. Enligt SIN är detta inte godtagbart. Åklagarmyndigheten har därför uppmanats att aktivt verka för att nå en mer enhetlig rättstillämpning inom detta område (2011-06-09, Dnr 887-2010). 2.2.6 Dokumentation av tvångsmedel Det finns inga generella regler i RB om dokumentation av tvångsmedel. För domstolarnas del gäller de allmänna reglerna om dokumentation (6 kap. RB). Några motsvarande sådana regler finns inte för åklagare och polis. Förvaltningslagens regler är inte tillämpliga på den brottsbekämpande verksamheten, 32 § förvaltningslagen (1986:223). En skyldighet att dokumentera följer dock av Åklagarmyndighetens föreskrifter om diarieföring (ÅFS 2005:19), vilka föreskriver att de uppgifter som krävs för att man ska kunna följa handläggningen av ett ärende ska registreras.s. 513
17.SIN har i sin tillsynsverksamhet uppmärksammat att åklagares beslut och andra åtgärder i ärenden om hemliga tvångsmedel i vissa fall dokumenterats bristfälligt. Dokumentationen brister främst i följande avseenden.s. 514
18.− Av åklagarkamrarnas diarium och ärenden för hemliga tvångsmedels. 514
19.har det i vissa fall inte framgått när beslut fattats om att lägga ned el-s. 514
20.ler avsluta en förundersökning.s. 514
21.− De skäl som åklagarna har lagt till grund för sin bedömning att ens. 514
22.underrättelse ska skjutas upp eller underlåtas på grund av sekretesss. 514
23.har i vissa fall inte framgått av dokumentationen i ärendet och i vissas. 514
24.andra fall dokumenterats bristfälligt.s. 514
25.− Beslut om att använda överskottsinformation för att inleda en förun-s. 514
26.dersökning har bara dokumenterats i hälften av de granskade ären-s. 514
27.dena. SIN har framhållit att det från rättssäkerhetssynpunkt är av stor vikt att i efterhand kunna kontrollera handläggningen av tvångsmedelsärenden. Avsaknaden av och bristfällig dokumentation försvårar SIN:s granskning. Det har exempelvis varit svårt att avgöra huruvida reglerna om underrättelseskyldighet tillämpas på ett korrekt sätt.s. 514
28.Åklagarmyndigheten har uppmanats att aktivt verka för en förbättrad dokumentation i ärenden som rör hemliga tvångsmedel. SIN har ifrågasatt om inte skyldigheten att dokumentera beslut och andra åtgärder bör följa av lag eller annan författning med hänsyn till vikten av att i efterhand kunna kontrollera åklagares handläggning av enskilda ärenden (2011-12-13, Dnr 16-2011 m.fl.).s. 514
29.Med anledning av SIN:s påpekanden har nu frågan om vikten av dokumentation på ett förtjänstfullt sätt tagits upp i Åklagarmyndighetens Rätts PM 2012:8 Hemliga tvångsmedel — hanteringen i vissa avseenden.s. 514