Se även hur detta framhållits av Göran Regner i artikeln Lagprövning på 2000-talet. I: Festskrift till Hans-Heinrich Vogel, Juristförlaget i Lund 2008, s. 402 och i SOU 2008:125 s. 369 f.
Hänvisas från p. 11 (s. 383)
1.2.1 1980 års ordning I Sverige har vi, förutom på tryckfrihetens område, inte någon lång tradition av att på grundlagsnivå tillförsäkra enskilda grundläggande fri- och rättigheter. Då andra världskriget var under uppsegling togs frågan upp i riksdagen vilket resulterade i en första utredning vid konstitutionsutskottets (KU) kansli. Efter denna följde den s.k. Tingstenska utredningen, Författningsutredningen och Grundlagberedningen innan vi efter ca 35 år i och med den nya regeringsformens ikraftträdande 1975 fick något som, förvisso med nöd och näppe, kunde kallas ett allmänt konstitutionellt fri- och rättighetsskydd.s. 377
2.Även om antagandet av den nya regeringsformen var en milstolpe i ett långdraget reformarbete så ansågs inte den nya regeringsformen vara färdigställd. Ett fortsatt arbete med fri- och rättighetsskyddet väntade och en utredning av möjligheterna att framöver förstärka detta hade tillsatts redan 1973. Utredningen hade tagit namnet 1973 års fri- och rättighetsutredning och dess arbete kom att ligga till grund för förhållandevis stora tillskott till fri- och rättighetsskyddet, ändringar som trädde ikraft 1 januari 1977. Men inte heller denna gång nådde det hela vägen och ändringarna kom att följas av den s.k. Rättighetsskyddsutredningen, vars arbete låg till grund för tillägg som trädde ikraft 1 januari 1980.s. 377
3.I och med detta kan det konstitutionella reformarbete som på allvar inleddes då Författningsutredningen tillsattes 1954 sägas ha nått sitt slut och fri- och rättighetsskyddet i regeringsformen förblev i huvudsak oförändrat fram till att 2010 års reform trädde ikraft. Visst skedde mindre ändringar under dessa 31 år och visst var sådant som inkorporeringen av EKMR 1995 och en bindande rättighetsstadga vid tillämpning av EU-rätt från december 2009 betydelsefullt, men det andra kapitlets ”egna” materiella omfattning och struktur samt graden av rättslig efterlevandekontroll får ändå sägas ha stått i huvudsak oförändrad. En ordning som jag i denna framställning benämner 1980 års ordning.s. 377
4.Det går inte att göra en djupare undersökning av hur domstolarna idag ska tillämpa proportionalitetskravet utan att förhålla sig till 1980 års ordning. 2010 års reform var partiell och vad gäller proportionalitetskravet så har äldre förarbeten och praxis i viss utsträckning behållit sin relevans. Dessutom präglas det konstitutionella dömandet av en successiv utveckling som knappast går att förstå utan ett sådant sammanhang. 2.2. Strukturerna som höll fri- och rättighetsskyddet svagt under 1980 års ordning och konsekvenserna för domstolarnas tolkning och tillämpning av detta Går man igenom de förarbeten som ledde fram till 1980 års ordning så är det tydligt att det aldrig var meningen att regeringsformens frioch rättighetsskydd skulle få något nämnvärt genomslag i rättstilllämpningen. Detta skulle ytterst säkerställas genom ett skydd med begränsad styrka, alltså begränsad rättslig efterlevandekontroll. Med en sådan ordning spelar skyddets omfattning mindre roll för det rättsliga genomslaget. För det är ju, som redan 1973-års fri- och rättighetsutredning konstaterade angående samspelet mellan det materiella skyddet och efterlevandekontrollen: ”Först när de båda komponenterna ställs samman med varandra, [som man får] en bild av vad det konstitutionella rättighetsskyddet innebär.” I fallet med den nya regeringsformen var det konkret normprövning som utgjorde den skarpa rättsliga efterlevandekontrollen och som därmed omgärdades av begränsningar. Ett utmärkande drag för regeringsformens fri- och rättighetsskydd kom därför att bli en tydlig diskrepans mellan vad som rent materiellt försäkrades och vad som verkligen tilläts slå igenom i rättstillämpningen.s. 377
5.Under de årtionden som föregick antagandet av den nya regeringsformen 1974 hade en allt tydligare normprövningsrätt för domstolarna vuxit fram genom rättspraxis. Det var dock först vid behandlingen av grundlagspropositionen som regering och riksdag fick möjlighet att på ett sammanhållet och styrande sätt ge sin ”tolkning” av denna normprövningsrätts omfattning och innebörd. Detta fortgick genom 1976 års reform och avslutades i samband med 1979 års ändringar, då beslut om en uttrycklig reglering av normprövningsrätten genom RF 11:14 till sist fattades. Förutom att markera dess roll i skyddssystemet så ansågs en fördel med det sistnämnda tilltaget också vara att den normprövningsrätt som utvecklats i praxis och sedan ringats in under författningsreformen fixerades genom det nya lagrummet. Detta var något som KU följde upp i sin behandling av propositionen och utskottet uttalade då: Genom att införa den föreslagna bestämmelsen [...] uppnås den väsentliga fördelen att hinder uppställs mot att lagprövningsrätten i praxis ges ett vidgat tillämpningsområde och anses kunna begagnas utan de inskränkningar som uttryckligen uppställs i bestämmelsen. De inskränkningar som här avsågs var huvudsakligen det s.k. uppenbarhetsrekvisitet och KU tog under sin behandling också upp vad detta rekvisit skulle innebära vid en eventuell lagprövningssituation och uttalade då bl.a. att: Riksdagen är enligt grundlagen den främste lagstiftaren. Endast riksdagen kan stifta grundlag. Det är därför naturligt att riksdagen är den instans som är bäst ägnad att pröva om viss föreskrift är grundlagsenlig. Uppenbarhetsrekvisitet medför i detta fall enligt utskottets mening att riksdagens tilllämpning av visst grundlagsstadgande måste respekteras så länge det håller sig inom ramen för en möjlig tolkning av bestämmelsen i fråga. Detta är en hållning som i delar ligger så nära felaktigheter som man kan komma i den här typen av uttalanden eftersom det just är riksdagens roll som lagstiftare som gör det olämpligt att ge den ett så starkt tolkningsföreträde, åtminstone när det gäller fri- och rättighetsskyddet. Det kan finnas legitima politiska skäl för en svagare domstolskontroll, men i sådana fall krävs en annan motivering. Uttalandet var likväl styrande, det skulle inte vara domstolarnas uppgift att tolka grundlag utan det skulle ligga på riksdagen.s. 378
6.Mer exakt hur uppenbarhetsrekvisitet skulle tolkas kan dock inte sägas ha blivit helt klarlagt och i praxis från tiden med 1980 års ordning finner man inte mycket vägledning. Hursomhelst så blev det ganska snabbt tydligt att avgörandet av uppenbarhet inte ansågs innefatta en prövning av huruvida det efter en grundlig analys var svårt att avgöra en föreskrifts grundlagsenlighet utan att det istället krävdes att grundlagsstridigheten skulle vara särskilt iögonfallande — den skulle vara sådan att det inte fanns utrymme för någon egentlig diskussion.s. 379
7.Under reformen hade man alltså ringat in domstolarnas normprövningsrätt, omgärdat den med kraftiga begränsningar och till sist fixerat den i RF 11:14 och utifrån den rättspraxis som följde under de 31 år som denna ordning var gällande kan man konstatera att detta fick avsedd effekt. Domstolarna agerade helt enkelt i linje med intentionerna bakom regleringen och uppenbarhetsrekvisitet tycks ha fungerat som den ständiga påminnelsen om grundlagstiftarens inställning. En bild som får stöd av det faktum att KU:s ovan återgivna uttalande gällande dess innebörd flera gånger återgavs eller hänvisades till då normprövning aktualiserades i HD och HFD.s. 380
8.Förutom att detta rimligen bidrog till att domstolarna så sällan prövade förordningar och lagar mot regeringsformen under denna period så hade uppenbarhetsrekvisitet med tillhörande förarbetsuttalanden också en kvävande effekt på den konstitutionella tolkningen de få gånger som sådan blev aktuell. Något som åtminstone på ett generellt plan är enkelt att förstå — antingen är något uppenbart grundlagsstridigt eller inte – finns det ett behov av djupare tolkning och avvägningar så är ju konflikten knappast bortom diskussion. Mycket riktigt fastställdes heller aldrig vad stora delar av regeringsformens fri- och rättighetsskydd egentligen ska anses innebära eftersom djupare uttolkning av centrala begrepp och koppling till underliggande principer till så stor del saknades i den sparsamma rättspraxis som fanns. Men det hela var mer komplicerat än så. Den kvävande effekten slog t.ex. olika hårt mot olika delar av fri- och rättighetsskyddet och som kommer framgå av den fortsatta framställningen så var proportionalitetskravet i dåvarande RF 2:12 en del som påverkades särskilt hårt, vilket i stor utsträckning kom att sätta det rättsliga skyddet av de relativa fri- och rättigheterna ur spel. Detta medan de delar av skyddet som i de flesta fall får mer av en ”av eller på” karaktär, som t.ex. förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning, inte tycks ha försvagats på samma sätt.s. 380
9.Det är alltså tydligt att uppenbarhetsrekvisitet med tillhörande förarbetsuttalanden har varit en viktig del i att regeringsformens skydd i stor utsträckning förblev politiskt under tiden med 1980 års ordning och att, med några få undantag, skarp rättslig tolkning av detta skydd inte förekom. Man ska dock ha klart för sig att detta rekvisit bara var en del av ett större system där synsättet att fri- och rättighetsregleringen i första hand var riktad till lagstiftaren, en i vissa avseenden restriktiv (läs: lagstiftarvänlig) syn på vad som ska anses vara en rättighetsbegränsning, en i dessa sammanhang svag ställning för domstolarnaoch brist på vägar att alls få eventuella kränkningar prövade rättsligt var andra viktiga komponenter. Det var helt enkelt en ordning som gav uttryck för den innebörd som under författningsreformen hade lagts i det bärande begreppet folksuveränitet. En ordning som resulterade i, eller snarare förankrade, en variant av ”parliamentary supremacy” där sådant som KU:s uttalande om att det skulle vara naturligt att riksdagen är bäst ägnad att pröva om en lag är grundlagsenlig eftersom den stiftar lag och grundlag framstod som just — naturligt. Uppenbarhetsrekvisitet måste alltså i det större perspektivet ses dels som ett uttryck för grundlagstiftarens ställningstaganden, dels som ett lagtekniskt instrument bland flera, om än ett centralt sådant, för att ge dessa ställningstaganden genomslag. 2.3 Särskilt om förutsättningarna för lagprövning gentemot proportionalitetskravet under 1980 års ordning Vid ett antal tillfällen under 1970-talets författningsreform så uttrycktes mer eller mindre tydligt att den form som normprövningsinstitutet fått innebar att utrymmet för prövning gentemot grundlagsbestämmelser som var mindre klara och precisa skulle vara särskilt litet. I grundlagspropositionen hade föredragande statsråd gällande detta bl.a. uttalat: ”Vanlig lag får med andra ord vika för grundlag. Härför krävs emellertid att den ifrågasatta lagen står i uppenbar strid med en klar bestämmelse i grundlag.” 1973 års fri- och rättighetsutredning hade sedan följt upp detta i samband med sitt förslag om att normprövningsrätten skulle bli uttryckligt reglerad och då uttalat att underlåten tillämpning inte skulle kräva att bestämmelsen i den överordnade författningen var ”klar och entydig till sin utformning”, men samtidigt fastslagit att kravet på uppenbar motstridighet innebar ”att möjligheterna till en reell lagprövning minskar ju mindre precist man utformar rekvisiten i den överordnade bestämmelsen”. Bl.a. justitiekanslern (JK) tog sedan upp frågan i remissvar på utredningens slutbetänkande och nämnde då särskilt utredningens förslag till RF 2:13 första stycket, vilket innehöll utredningens motsvarighet till proportionalitetskravet. JK anförde bl.a.: Kravet på klara regler gäller inte minst med tanke på att domstolar och andra myndigheter föreslås skola erhålla uttrycklig lagprövningsrätt. Vissa av de begränsningsregler som utredningen föreslår är av den beskaffenhet att det starkt måste betvivlas om de lämpligen kan utgöra grund för den rättsliga prövning som lagprövningen innebär. Jag åsyftar här reglerna i 2 kap. 13 § och 14 § sista stycket. I den efterföljande propositionen instämde föredragande statsråd i att dessa föreslagna regler var ”ganska obestämda” men fastslog samtidigt att de grundsatser som där avspeglades var ”av så fundamental betydelse i en demokratisk rättsordning att det redan av denna anledning ligger ett betydande värde i att de kommer till uttryck i grundlagen”.s. 381
10.När sedan även Rättighetsskyddsutredningen förordade att normprövningsrätten skulle bli uttryckligt reglerad, ca två år efter att proportionalitetskravet placerats i RF 2:12 andra stycket, så togs saken åter upp och utredningen uttalade: Såsom fri- och rättighetsutredningen påpekade (SOU 1975:75 s. 211) innebär uppenbarhetskravet att möjligheterna till en reell lagprövning minskar, ju mindre precist den ifrågavarande grundlagsregeln eller eljest överordnade bestämmelsen är utformad. Man kan härvidlag finna exempel i 2 kap. 12 § andra stycket och 13 § första stycket regeringsformen. I den efterföljande propositionen berördes inte detta uttryckligen och när det gällde normprövningens närmare innebörd hänvisades till vad som uttalats i grundlagspropositionen, 1976 års proposition och KU:s betänkande med anledning av 1976 års proposition. Precis som utredningen sade man vidare att det framlagda förslaget till uttrycklig reglering av normprövningsrätten, som denna gång blev verklighet, inte var avsett att förändra innebörden av denna utan endast att kodifiera den. KU:s betänkande med anledning av propositionen berörde i och för sig normprövningsrättens innebörd, men inte i en riktning som på något sätt förtog betydelsen hos de just redovisade uttalandena.s. 383
11.En någorlunda tydligt uttalad ståndpunkt i de förarbeten som låg till grund för 1980 års ordning var alltså att den form som normprövningsinstitutet fått, speciellt med det uppenbarhetskrav som först kommit till uttryck i praxis och sedan genom uttrycklig reglering, skulle göra utrymmet för prövningar av lagar och förordningar gentemot regeringsformens proportionalitetskrav särskilt litet. 2.4 2010 års reform och utrymmet för domstolsprövning gentemot proportionalitetskravet I juli 2004 beslutade regeringen att tillkalla en parlamentarisk kommitté för att ”göra en samlad översyn av regeringsformen”. Kommittén gavs vida ramar, men vissa specifika områden som skulle vara föremål för dess översyn nämndes. Där ingick bl.a. frågorna om lagprövning och huruvida det fanns något behov av att inrätta en författningsdomstol, samt att i det sammanhanget utreda om ett behov av att tydliggöra domstolarnas roll i det konstitutionella systemet förelåg. Om kommittén, i relation till de frågorna, kom fram till att förändringar av skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna behövdes även i övrigt så var den vidare obehindrad att lägga fram sådana förslag. Kommittén tog namnet Grundlagsutredningen (GLU).s. 383
12.Efter ett arbete som innefattade såväl expertgruppsrapporter som studieresor och konferenser så avlämnade GLU ett enigt betänkande i december 2008. Efter proposition och riksdagsbehandling som gick i linje med utredningens förslag så togs beslut om reformen under 2010 så att ändringarna i regeringsformen kunde träda ikraft 1 januari 2011.s. 384
13.Mycket vatten hade runnit under broarna mellan 1970-talets författningsreform och 2010 års reform och det synsätt som hade givit folksuveränitetstanken en så dominerande ställning balanserades nu till förmån för rättsstatliga värden. Detta kom framför allt till uttryck genom två ändringar av stor betydelse för styrkan i fri- och rättighetsskyddet — att regleringen av rättsskipningen gavs ett separat kapitel i regeringsformen och att uppenbarhetsrekvisitet togs bort.s. 384
14.Beträffande placeringen av rättsskipningen i ett eget kapitel så tycks de starkast vägande skälen ha varit dels att europarättens direkta och indirekta inverkan på svensk rätt genom åren hade medfört en ökad åtskillnad mellan rättskipning och förvaltning, dels en uttalad ambition att mot bakgrund av domstolarnas ”speciell[a] och central[a] funktion i en demokratisk rättsstat” tydligare markera deras ”särställning i det konstitutionella systemet”. I anslutning till sist nämnda skäl lyftes också domstolarnas roll som ”garanter för enskildas grundläggande rättigheter” fram. Denna utbrytning av rättskipningen bör enligt min mening i första hand ses som ett betydelsefullt erkännande av domstolarnas institutionella roll som självständiga kontrollorgan i det konstitutionella systemet. Ett slutligt brott såväl med synsättet att domstolarna i stor utsträckning bör vara förvaltningens förlängda arm som den misstänksamhet mot domstolar och domare med ursprung i den svenska demokratins genombrottstid som under 1970-talets författningsreform nog ännu inte helt hade skingrats. Vad det sedan mer konkret betyder för domstolarnas prövning gentemot proportionalitetskravet i RF 2:21 är inte lätt att sätta fingret på. Jag tror dock att det i sådana situationer främst ska ses som ”råg i ryggen” för domstolarna, något som exempelvis kan göra skillnad när de överväger att rikta lyktan mot en potentiellt oproportionerlig fri- eller rättighetsbegränsning, eller som stärker dem så att risken minskar för att de på fel vis låter sig påverkas av de ekonomiska eller politiska följder som en viss utgång kan få. Parallellt med denna förstärkta konstitutionella ställning påverkas enligt min mening deras proportionalitetsprövning även av ett ökat ansvar, dels när det gäller att motivera domsluten väl, dels när det gäller vilken roll de faktiskt intar och de budskap som då förmedlas till andra aktörer.s. 384
15.Det är dock i de resonemang som följde med förslaget att ta bort uppenbarhetsrekvisitet som balanseringen av 1980 års ordning tydligast kommer till uttryck. Där framgår nämligen att ändringen inte ska ses som ett steg bort från de grundläggande principer som bär upp regeringsformen utan som en avvägning mellan å ena sidan den grundsats om folksuveränitet som kommer till uttryck i RF 1:1 första och andra styckena och å andra sidan den rättsstatliga grundsatsen om den offentliga maktens lagbundenhet som kommer till uttryck i RF 1:1 tredje stycket.s. 385
16.De skäl som regeringen angav för att ta bort uppenbarhetsrekvisitet var dock ganska svagt utvecklade. Efter att ha understrukit den viktiga roll förhandskontrollen spelar i normkontrollsystemet och hänvisat till de förstärkningar av lagrådsgranskningen som också föreslogs så var det som uttalades huvudsakligen att ”grundlag går före lag”, att det trots förhandskontroll ”av olika anledningar” kan uppkomma frågor om förenligheten mellan lag och grundlag samt att det finns ”områden där det är särskilt viktigt att lagprövningen får genomslag”. Med detta följde också exempel på områden av sistnämnda typ där den gemensamma nämnaren var att grundlagsregleringen ifråga skyddade enskildas fri- och rättigheter. Bl.a. angavs att ”möjligheten till lagprövning framstår som särskilt angelägen” när det gäller ”vissa centrala delar av fri- och rättighetsregleringen i 2 kap. RF”, med tillägget att det i sådana fall var ”av särskild betydelse att grundlagens regler fullt ut får genomslag i rättstillämpningen”. Detta innebar dock att det även fanns områden där regeringen ansåg det motiverat med ett mer begränsat utnyttjande av möjligheten till lagprövning, t.ex. ”statsorganens arbetssätt och funktionsuppdelning”. Utifrån denna redovisning sades uppenbarhetskravet i dåvarande RF 11:14 framstå som ”mindre adekvat”.s. 385
17.Utöver de huvudsakliga skäl som just berörts så lades även till att det sedan inkorporeringen av EKMR och införandet av RF 2:23 (nuvarande 2:19) kan vara svårt att förena de åtaganden som följer av konventionen med ett uppenbarhetsrekvisit, samt att det kan framstå som underligt att en prövning av lagstiftning gentemot EU-rätten, inklusive dess principer om skydd för grundläggande fri- och rättigheter, inte träffas av uppenbarhetsrekvisitet medan prövning gentemot regeringsformen gör det.s. 386
18.Reformen av normprövningsinstitutet innebar dock inte endast ett borttagande av uppenbarhetsrekvisitet. Den första meningen i gamla RF 11:14 delades upp i två meningar och blev det nuvarande första stycket medan den andra mening som tidigare slagit fast uppenbarhetskravet ersattes med ett andra stycke som lyder: ”Vid prövning enligt första stycket av en lag ska det särskilt beaktas att riksdagen är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag.” Såväl i GRU:s betänkande som i motiven till regeringens förslag uppgavs att detta var en erinran som ”anger att grundsatserna om folksuveränitet och lagbundenhet, med dess princip om normhierarki, särskilt ska beaktas vid lagprövning av en föreskrift som beslutats av riksdagen”. I GRU:s förslag kopplades den därutöver till resonemang gällande områden där det ansågs mer eller mindre motiverat med lagprövning, alltså t.ex. att sådan hade en särskilt viktig roll att spela då grundlagsskyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna aktualiserades. En sammankoppling som gav intrycket av att dessa resonemang var tänkta som en styrande förklaring av den nya erinran. Som framgått då regeringens skäl för slopandet av uppenbarhetsrekvisitet behandlades ovan så återkom de aktuella resonemangen sedan i propositionen. Där saknas dock den tydliga kopplingen till den nya erinran och regeringen klargjorde uttryckligen att avsikten med erinran, i motsats till vad en remissinstans syntes ha antagit, inte var att lagprövningen skulle variera i grad och omfattning beroende på vilken slags grundlagsbestämmelse som en lag prövas mot. En annan sak, framhöll regeringen, var att det på vissa områden, t.ex. i fråga om rättighetsskyddet, framstår som särskilt viktigt att lagprövningen får genomslag för att skyddet ska få verklig effekt. Vad jag förstår menade regeringen att de aktuella resonemangen skulle ses som skäl för att en normprövningsbestämmelse med ett likformigt uppenbarhetskrav som i dåvarande RF 11:14 är ”mindre adekvat”, inte som direkt normerande underlag för den nya erinran. Det som sedan ansågs vara ”en annan sak” torde då ha varit att de skälen så att säga kunde ha självständig validitet.s. 386
19.Med denna balansering har den materiella fri- och rättighetsreglering som funnits i regeringsformen sedan lång tid, såsom proportionalitetskravet i nuvarande RF 2:21, nu fått en helt annan styrka. Uppenbarhetsrekvisitet med tillhörande förarbetsuttalanden är borta, uttalanden om att fri- och rättighetsskyddet i första hand är riktat till normgivaren upprepades inte, snarare tvärtom, och domstolarnas konstitutionella ställning har stärkts. Grunden för den diskrepans mellan vad som rent materiellt försäkras och vad som verkligen tillåts slå igenom i rättstillämpningen som, åtminstone när det gäller fri- och rättighetsskyddet, varit utmärkande för 1980 års ordning synes alltså ha försvunnit. Grundlagstiftaren har därmed frångått centrala delar av det som gjorde att jag i avsnitt 2.2 kallade 1980-års ordning ”en variant av parliamentary supremacy” på ett vis som inte bara gör det möjligt med verklig tolkning och tillämpning av regeringsformens fri- och rättighetsskydd i domstol utan som också skapar ett behov av sådan. Domstolarna måste nu agera utifrån en position vars gränser på ett helt annat sätt behöver ramas in genom självständig bedömning av den egna och andra aktörers respektive statsrättsliga roller. Den erinran som togs in i RF 11:14 bör enligt min bedömning ses som en påminnelse om det ansvar som detta innebär.s. 387
20.Något som skär sig mot denna bild är dock ett enstaka förarbetsuttalande gällande den nya erinran i RF 11:14. Uttalandet som dök upp i propositionen och alltså saknar motsvarighet i GRU:s betänkande lyder: ”En erinran av detta slag utgör en påminnelse om att riksdagen är att betrakta som grundlagens främsta uttolkare samtidigt som den tydliggör att det politiska beslutsfattandet i en rättsstat är bundet av vissa begränsningar.” Vilket sedan också upprepades närmast ordagrant i det efterföljande KU-betänkandet. Även om de mest tveksamma skäl för uppenbarhetsrekvisitet som KU anförde då 1980 års ordning lades fast är borta så känns utpekandet av riksdagen som grundlagens främsta uttolkare igen. Sett till hur balanseringen gjorts genom reformen så är detta en avvikelse och när det gäller domstolsprövningar gentemot fri- och rättighetsskyddet därutöver närmast oförenligt med andra förarbetsuttalanden. Det aktuella förarbetsuttalandet består av två relaterade delar, men helheten är inte helt lätt att tolka och utpekandet av riksdagen som grundlagens främsta uttolkare sticker trots allt ut på ett sätt som motiverar särskilda kommentarer.s. 387
21.I den typ av konstitutionell demokrati som Sverige efter 2010 års reform får sägas vara är det som förväntas av domstolarna i detta avseende att de noggrant betänker sin statsrättsliga roll, visar respekt för lagstiftarens bedömningar och inte med grundlagarna som vapen tränger in på lagstiftarens domän. Däremot gör de steg som tagits genom reformen att ett generellt utpekande av riksdagen som grundlagens främsta uttolkare på det sätt som gjorts i det aktuella förarbetsuttalandet är rättsligt ohållbart. Här spelar också den rättskulturella omvandling som i detta avseende skett sedan 1980 års ordning lades fast en roll. Det är numera, åtminstone när det gäller fri- och rättighetsskyddet, helt enkelt en främmande tanke att det folkliga mandatet på det sättet skulle legitimera riksdagen att vara ”sin egen domare” när det gäller lagars förenlighet med grundlag. Tvärtom är det en sådan självständig position på armlängds avstånd från ”dagspolitiken” som domstolarna har som ger legitimitet vid avgöranden av vilka konstitutionella åtaganden som ska anses ha gjorts. Annorlunda uttryckt skulle kunna sägas att den maktdelning som sedan länge inneburit att den lagstiftande och den dömande makten i stor mån hållits isär nu fått ett sådant genomslag, såväl i regleringens innehåll och systematik som i egenskap av oskriven princip, att den väger tyngre vid en domstolsprövning än det enstaka förarbetsuttalande som det här handlar om.s. 388
22.Sammanfattningsvis menar jag att det är uteslutet för en domstol att tolka RF 11:14 andra stycket som att riksdagen ska betraktas ”som grundlagens främsta uttolkare”. Det betyder dock inte att sådant som institutionell roll och interinstitutionell respekt skulle vara utan betydelse vid domstols lagprövning, bara att erinran, som ovan anförts, ska ses som en påminnelse till domstolarna om hur mångfacetterat det ansvar som nu lagts på dem är.s. 389